《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021—2035年）》正式獲批。

這是繼中共中央、國務院印發《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》后，首部經國務院批準的跨行政區國土空間規劃。

“示范區總規從2019年7月啟動，到2023年2月獲得國務院批準，歷時三年多，無人區里走新路，來之不易、影響深遠?！痹?月21日舉行的長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃新聞發布會上，長三角一體化示范區執委會副主任張忠偉表示，示范區總規的印發，為示范區提供了規劃建設和空間治理的基本依據，解決了示范區在怎樣的前提下走怎樣的路，實現怎樣發展的問題，明確了示范區的發展模式和空間戰略，并為實現目標愿景提供了空間保障。

張忠偉所說的示范區總規，即《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021—2035年）》（下稱《規劃》），為示范區的規劃建設治理提供了基本依據。這是繼中共中央、國務院印發《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》后，首部經國務院批準的跨行政區國土空間規劃。

那么，《規劃》在編制過程中遇到了哪些難點？《規劃》將給長三角一體化示范區乃至全國其他地區帶來哪些啟示？

2020年4月，記者拍攝的長三角生態綠色一體化發展示范區（先行啟動區）沙盤。潘晟攝

無人區里走新路

無人區走新路，最難的莫過于沒有先例可循。

“在規劃編制啟動的時候，大家面臨的首要任務是兩項國家重大改革要探路?！睆堉覀ケ硎?，一是建立跨省域的統一規劃管理體系，不僅在示范區建立統一的三級空間規劃的管理體系，還要統籌考慮規劃的實施問題，構建跨省域國土空間規劃的治理新機制；二是落實好全國國土空間規劃改革的要求，跨省域地把“三區三線”落下來，深化“多規合一”的改革成果，為全國其他毗鄰區域提供更多的區域性規劃編制的經驗。

“在規劃編制過程中，還有很多的具體問題。無論是技術路徑還是協調的方法和機制，都沒有人能夠拿出操作手冊告訴我們?！睆堉覀ヌ寡?，“兩省一市跨區域涉及到的兩區一縣在發展階段、發展訴求、現行管理手段方面都不一樣，現有規劃的基期、底板、標準都不同，面臨的挑戰也并不都是技術性問題。怎樣把各方的訴求、問題解決好，達成共識，這非常重要，也是（編制）《規劃》最大的挑戰?！?/p>

顯然，這不是兩省一市任意一方能夠解決的，大家坐下來，在一個平臺上交流就顯得格外重要。

“在工作組織上，堅持開門規劃，建立了廣泛參與、省級統籌、充分協同的工作機制。三地共同組建規劃編制工作專班，依托示范區理事會、執委會工作平臺，‘三級八方’分工合作、共同推進?！鄙虾Ｊ幸巹澷Y源局副局長張玉鑫表示，同時組建了聯合編制的技術團隊，“這樣一個江南水鄉環境特色鮮明的區域編制規劃，涉及非常多的專業和系統，必須需要各個專業，包括國家層面、區域層面、城市層面的規劃研究編制團隊共同參與。在工作中，由國家隊的中國城市規劃設計院牽頭，江浙滬三地規劃設計單位，包括兩省一市的高校有關科研團隊共同參加，發揮了各自優勢，貢獻了集體的智慧”。

除了組建聯合工作專班、強化專業支撐外，統籌協調和發揮平臺作用，也是編好跨區域的國土空間規劃的重要經驗。

“省級統籌、求同存異、共同爭取?！睆堉覀ケ硎?，省級統籌指滬蘇浙三家自然資源部門扎口管理，匯總省里意見，省內先進行一次協調。求同存異是在執委會統一原則和目標下根據三地發展實際情況不同，允許三地具體指標有所差異。共同爭取是爭取國家自然資源部指導。

“同時，兩省一市三級八方的多種訴求、多種差異、多種空間形態都匯集到一個平臺，理事會和執委會統籌協調、反復溝通，最終能夠凝聚和形成各方共識?！睆堉覀娬{，編制跨省域的國土空間規劃不僅要從技術角度，更要從整個策略角度、協調形成共識的角度通盤考慮，為全國其他區域積累了一些經驗和做法。

“優藍擴綠”筑牢生態基底

長三角一體化示范區自然環境稟賦獨特，區內水網密布，“優藍擴綠”是《規劃》的關鍵詞之一。

“對于示范區先行啟動區，嚴格遵循藍綠空間占比不低于75%的原則，到2035年，規劃建設用地總面積不高于164.7平方公里，把先行啟動區建設成為生態綠色高質量發展的實踐地、跨界融合創新引領的核心區、世界級水鄉人居文明典范的集成引領區?！睆堉覀フf，“示范區生態肌理是一塊世界級的料子，水面率20.3%，2413平方公里中有490平方公里左右的水面，面積在50公頃以上的湖泊76個，骨干河道一百多條，河網密布，湖蕩縱橫?！兑巹潯诽岢?，示范區的藍綠空間占比不低于66%，就是要錨固生態基底。先行啟動區要不低于75%，這是大的格局和空間，要立起來?！?/p>

“示范區位于太湖東南方向，生態環境比較脆弱，底線約束和空間協同一體化是關鍵中的關鍵?！睆堄聆伪硎?，“落實好生態安全底線型要求，水是示范區的核心要素，理水是核心底線要求?！?/p>

作為兩山理論的提出地，浙江亦緊扣“生態綠色”關鍵詞，為構建人與自然和諧共生的格局探路。

“我們在劃定生態保護紅線的基礎上，提出要高水平的保護藍綠空間，做亮示范區的生態底色，通過打造一個綠心、建設兩條綠廊和構建三條珠鏈，來筑牢示范區高質量發展的生態基底；通過設置河湖水面率、藍綠空間占比、重要生境保護程度覆蓋率等一系列特色指標，來強化水鄉生態基底的硬約束?！闭憬∽匀毁Y源廳副廳長顧浩表示。

“所謂打造一個生態綠心，即淀山湖-元蕩生態綠心。通過集中連片的優質耕地保護，強化了生態要素的保護與修復，保障了藍綠空間的完整性和系統性，適當引入旅游、休閑、園藝博覽等人類活動，使生態空間充滿了生機，也充分體現了生態的價值。建設兩條清水綠廊，即太浦河、京杭運河清水綠廊。通過清退河流兩側的污染源、空間布局的調整、嚴控兩側建設，增強現狀和土地整治新增耕地的生態功能，減少農業空間的面源污染，打造形成了集防洪、排澇、航運、生態等功能的綜合性綠色生態廊道?！鳖櫤普f，“水是示范區的靈魂，通過規劃進一步把區域內的重要湖蕩，尤其是南、中、北三條藍環做通，實施活水暢流工程，通過促進水體有序流動來提升水生態自凈能力?！?/p>

“《規劃》明確，2035年河湖水面率要達到20.61%，要凈增出7平方公里的水面面積，實現河水暢流。水代表著靈氣，百姓體驗越來越好?！睆堉覀ケ硎?，《規劃》提出，森林覆蓋率從目前8.6%提升到12%，人均公園綠色面積從10平方米提升到15平方米，都是對人與自然和諧共生的生態格局的總體表達，骨架立起來，指標定好，接下來是具體的舉措，“這方面策略就是三條：錨固生態基底，厚植生態優勢，擴展生態容量。未來的示范區會更綠”。

以好風景促進新經濟

《規劃》提出，示范區要依托優美的風光、人文底蘊、特色產業，集聚創新要素，打造國際一流的產業創新生態系統，同時構建更大范圍、區域一體的創新鏈、產業鏈；建設高能級產業基地，吸引生命健康、數字經濟、生態環保等產業布局。

“生態綠色是底色，創新經濟是亮色，一體化制度創新是成色?！睆堉覀ケ硎?，示范區建立的初心和使命，就是要解決生態和發展的矛盾，要把生態優勢轉化成經濟社會發展優勢。

具體來看，《規劃》強化底線約束，錨固“三區三線”國土空間基底。統籌劃定“三區三線”，作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鄉建設不可逾越的紅線。明確到2035年，示范區耕地保護目標為76.6萬畝，其中永久基本農田66.54萬畝；生態保護紅線面積143.32平方公里；城鎮開發邊界面積647.6平方公里。落實建設用地“負增長”總體要求，到2035年，示范區規劃建設用地總規?？刂圃?03.6平方公里以內，國土空間開發強度33.3%，規劃建設用地實現減量15.7平方公里。

“用規劃建設用地的減量倒逼區域轉型發展，這是思想改革，也是一個凝聚共識的協調過程。形成共識，是非常不容易的。轉變以投資和要素投入為主導、土地增量擴張的模式，在落地過程中需要統一思想?！睆堉覀ブ毖?，“《規劃》的批復意味著共識的形成，接下來就是落地的問題，怎么樣強化底線約束來促進創新驅動發展，有風景的地方要有新經濟，體現在‘新’上?！?/p>

“示范區城鎮建設用地擴張比較快，空間破碎；產業具有一定基礎，但模式相對傳統，附加值不高。針對這些問題，《規劃》作了總體安排?！苯K省自然資源廳副廳長李如海表示，“在規劃編制過程中，著力做好資源集約利用這篇文章，通過減總量、盤流量、挖存量、提質量等辦法，強化土地利用的全生命周期管理，促進示范區轉型發展，實現生態綠色一體化高質量發展?！?/p>

李如海介紹，減總量，嚴格落實建設用地負增長的規劃目標，確保鎖定總量、有序減量；盤流量，根據吳江區建設用地退出和復墾能力，以全域土地綜合整治為抓手和平臺，在省政府同意后設立長三角示范區吳江片區高質量建設發展建設用地周轉池，支持鼓勵吳江優化建設用地結構和布局；挖存量，開展園區用地轉型升級三年行動，分類推進存量工業用地盤活利用、布局優化、提質增效，全力推進批而未供閑置土地處置，持續推進城市更新，城市品質提升與產業躍升。

“提質量，通過健全用地考核機制和評價體系，強化建設項目集約用地的剛性約束，鼓勵功能復合利用，加強地下與地上空間資源統籌利用，從而提升發展的土地利用質量和發展質量。同時進一步創新資源配置方式，實行產業用地的出讓合同+協議監管，強化項目用地全生命周期管理，促進項目早落地早建設早投產，以較小的資源消耗支撐保障示范區高質量發展?！崩钊绾１硎?。

“與平時做以城市建設為主的城區規劃模式完全不一樣，《規劃》轉變了以投資和要素投入為主導、土地增量規模擴張‘攤大餅’的傳統觀念發展模式，靠創新驅動實現綠色發展，這是一體化示范區核心要義?？臻g格局方面，堅決不搞集中成片、大規模、高強度開發建設?！睆堄聆沃赋?，下一步，將堅決貫徹規劃明確的生態優先、綠色發展理念。以好風景促進新經濟，依托河湖田鎮村融合的水鄉單元充實植入創新功能，推動“生態+產業”新經濟培育模式。落實鄉村振興戰略，“在突出紅花的同時培育好綠葉”，推動鄉村地區一、二、三產融合發展。以良好的人居環境吸引人才、匯聚人才，加強城市設計引導，凸顯“粉墻黛瓦、大氣雅致”的新江南風韻。

張忠偉強調，示范區不是傳統的造城思路，也不是過去的開發區的模式，示范區是一體化制度創新試驗田，探索打破行政壁壘，用破界來促進要素流動，在更大區域范圍內充分流動。要把更大的空間力量釋放出來，提升區域的資源配置效率，“除了底色、亮色，還有示范區一體化制度創新的成色，這是底色和亮色背后的底層邏輯?？臻g格局也好，創新發展也好，需要制度去驅動”。

落實“一張圖”全過程管理

規劃編制工作的完成，只是成功的起點。怎么落實好全國國土空間規劃的要求，確?？缡∮颉耙粡垐D”實現全過程管理，需要更多的制度支撐。

“從執委會的角度，考慮和兩省一市自然資源部門盡快形成落實國土空間總規的實施方案?！睆堉覀ソ榻B稱，“一是加快構建統一的規劃體系，跨省域統一規劃管理不只是一個規劃，要穿透式落地，是規劃體系。我們稱為‘1+1+N’。第一個1，是國務院批準的241總規。另一個1，是先行啟動區國土空間總體規劃660，將抓緊推進規劃的編制和報批，今年將印發?！?/p>

“N是若干專項規劃，以及下層次的控制性詳細規劃，這個要抓緊印發。比如，目前已經制定形成的生態環境、交通、產業等相關專項規劃，也要抓緊印發實施。從控制性詳細規劃層次來講，水鄉客廳、蘇州高鐵科創新城等相關規定將于今年編制出。我們將把‘1+1+N’規劃體系進一步豐富和完善，讓其落地性更強?！睆堉覀ケ硎?。

“第二，抓好分解落實?！兑巹潯访鞔_提出了很多具體要求，如開展年度體檢和評估，要最大力度發揮好國土空間規劃的引領和空間保障作用，一張藍圖干到底。第三，探索‘一套制度管落實’。執委會會同兩省一市的自然資源部門加強政策配套，推動已經出臺的示范區規劃建設用地機動指標、存量土地盤活方案落地實施。水鄉客廳建立了規劃土地的總控和會商機制，這些制度已經出臺，《規劃》的批復為這些制度的落地和效應釋放提供了非常大的驅動力和支撐作用?！睆堉覀ミM一步指出，第四，實現“一個平臺管規劃”。示范區智慧大腦的建設目前能夠實現從編制、審批到后續的跟蹤，實現全生命周期管理。在規劃推進落實當中，進一步強化智慧大腦作用，支撐規劃跨區域協同治理和穿透式的傳導，用信息化來促進管理的精細化。

在這方面，兩省一市也積極作為。以浙江為例，顧浩表示，將進一步指導嘉善加快開展片區規劃和各類專項規劃以及詳細規劃的編制，進一步完善規劃體系，通過規劃一張圖的建設和應用，實現重點專項規劃能夠精準落地，以及空間要素資源的精準投放，真正實現項目布局跟著規劃走，要素配置跟著項目走，為推進規劃的實施落地提高空間治理能力和體系現代化提供浙江的方案和做法。

第二，進一步推動嘉善經濟高質量發展，堅持用存量的盤活來進一步倒逼發展方式的轉變，落實國家戰略導向以及結構優化方向和要素配置流向“三向”融合。同時用好自然資源部賦予浙江跨鄉鎮國土綜合整治的政策，在空間布局優化、盤活存量資源、系統修復生態環境、整體提升空間價值方面，做好具體的探索和實踐，來倒逼、推動嘉善經濟的高質量發展。

第三，進一步加強規劃的實施管理，充分運用好空間大腦的作用，為國土空間治理提供數字化、信息化手段，通過規劃一張圖的應用，對各類國土空間規劃實施、約束性指標以及管控邊界執行情況開展動態評估，建立國土空間規劃的監測評估預警機制，把《規劃》特別是藍綠空間的“底座”執行好、落實好。

“長三角示范區已走過了三年建設歷程，在滬蘇浙兩省一市共同努力下，已取得了重要階段性成果。示范區總規的批準實施，為長三角一體化高質量發展打開了新空間、注入了新動力。兩省一市將在自然資源部指導下，砥礪前行、美美與共，以實際行動把示范區發展藍圖轉化為高質量的可視化成果，努力將中國式現代化美好愿景落地為生動的一體化示范區實踐?！睆堉覀ケ硎?。